《昆山市船岸一体化安全管理办法》（昆交规〔2021〕1号，以下简称《办法》）是为进一步加强水路运输安全管理，提高对码头、船舶监督管理的有效性，预防和减少水路运输事故，结合我市实际情况制定的首个县级市水路运输安全管理、信用考核的规范性文件。《办法》自实施以来，解决了船舶异地管理难、无有力抓手等工作困境，进一步压实港口码头经营者安全生产主体责任，在减少船舶违法违规行为、压降辖区水上交通事故等方面发挥了积极作用。
《办法》自2021年10月31日起实施，至今已超过两年。昆山市交通运输局根据《昆山市规范性文件实施效果评估办法》（昆政办发〔2010〕129号）的要求，采用网上公示、座谈会等方式，对《办法》的合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、完善性、绩效性进行全面、科学评估，着重梳理实施过程中存在的问题并提出针对性建议，相关情况如下：
一、评估背景
（一）实施背景及意义
1.《办法》的制定有利于提升水路运输安全管理。近年来，全省内河水路运输船舶碰撞桥梁、搁浅、沉没等事故时有发生，船舶缺员、超载、超高等事故隐患问题较为突出。鉴于我市水系发达，航运繁忙，运输船舶大部分为外省市籍，其源头管理不在本地，仅仅依靠加大水上巡航检查无法从根本上遏制船舶航行中的各类违法违章和不安全行为。为提升我市水路安全管理的有效性，迫切需要从码头管理入手，通过对本地码头（货主）开展记分考核，将安全责任和压力传导至码头（货主）和关联船舶，形成船岸共建的水路安全管理机制。
2.《办法》的制定对加强码头信用管理具有重要意义。《江苏省道路水路运输经营者信用管理办法》自2020年落地实施以来，在加快昆山交通运输信用体系建设，加强水路运输市场信用管理，营造诚实守信的市场环境方面取得明显成效。《昆山市船岸一体化安全管理办法》着力在设置船岸安全共建记分的同时，结合《江苏省港口经营者信用评分标准》对码头经营失信行为一并记分，通过综合打分，每季度评出“十优”“十差”码头，打破原先信用考核一年一考核，结果应用相对滞后的问题，为开展码头日常分级分类监管提供依据。
（二）实施内容
《办法》分为“总则”“船岸安全共建”“记分管理”“激励与约束”“附则”五个章节，共十七条。
第一章“总则”，明确了《办法》出台的目的、适用范围、船岸一体化概念；
第二章“船岸安全共建”，规定了码头高质量选船机制建设、码头对进出港船舶的安全生产三告知、五核查等内容；
第三章“记分管理”，强调了“码头失信行为”记分管理，规定了“船岸安全共建”的九项具体记分项及分值，明确了码头记分的时限、记分信息化系统的应用、码头异议的申请处理等事项；
第四章“激励与约束”，明确了对码头经营者信用等级评定及结果应用，规定了“十优”和“十差”码头评选的条件以及相关的激励、约束措施；
第五章“附则”，规定了办法生效时间。
（三）评估要求与目的
《办法》自2021年10月31日试行以来近两年，为了准确评估《办法》的执行情况和实施效果，以便对政策措施、实施绩效、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价。通过效果评估，提出对《办法》的修改、完善、废止等意见，提高政府行政决策的科学化、民主化、法治化水平。
二、评估工作概况
（一）评估依据
《昆山市规范性文件实施效果评估办法》（昆政发〔2010〕129号）。
（二）评估准备阶段
1．成立领导小组。市交通运输局成立了《办法》后评估领导小组，协调推进评估工作，确保评估效果。
2．制定评估方案。根据相关程序要求，评估小组专门制定了《办法》后评估工作实施方案，明确评估目的、评估内容、评估步骤与组织保障等内容。
（三）评估实施阶段
1．发布评估公告。
2023年9月14日，市交通运输局在昆山市人民政府网上发布后评估实施方案的通知，通知内容包括评估事项、评估依据、评估步骤与方法等。
2．开展调查研究。
（1）公开征集意见。9月21日，评估工作小组在昆山市人民政府网站上发布征求意见通告，公开征集社会公众对《办法》实施的意见和建议，意在充分听取社会公众意见，使评估结果更加公正、客观。
（2）开展座谈调研。为全面了解《办法》的实施情况，广泛听取各方意见，市交通运输局于2023年10月12日组织局安全科、港航科、法规科、执法大队相关业务负责人以及港口企业代表参加后评估座谈会。会上各方代表围绕政策措施、实施绩效、存在问题及其影响因素、修改意见建议等方面进行交流发言。参会人员一致认为《办法》依据相关法律法规及文件要求制定，文件出台流程规范，具备合法性；内容符合国家对港口码头和水路运输安全管理工作的总体要求，具备合理性；内部各章条款明晰，不存在条款逻辑自相矛盾之处，与其他同位阶规章和规范性文件无冲突，具备协调性；各方责任明确，考核细则清晰易懂，规定切合实际，具备可操作性；各条文用语规范、条文表述准确严谨，具备规范性；文件明确了船舶进出港、港口码头装卸作业等环节管理要求，具备完善性；在实施过程中提高了对码头、船舶监督管理的有效性，总体实施效果良好。
（四）评估报告形成阶段
通过前期的公开征集意见、座谈调研，后评估工作小组在对资料整理、分析、研究的基础上，得出评估结论，形成了后评估报告初稿，并根据初审意见进行修改，最终形成《昆山市船岸一体化安全管理办法》后评估报告。
三、评估内容
根据《评估办法》及《通知》的要求，后评估的主要内容包括：合法性评估、合理性评估、协调性评估、操作性评估、规范性评估、完善性评估、绩效性评估七个方面。
（一）合法性评估
1.制定主体合法。根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《港口经营管理规定》《江苏省水路交通运输条例》《江苏省交通运输行业信用管理办法》《江苏省道路水路运输经营者信用管理办法》等规定，县级以上地方人民政府应当加强对水路交通运输工作的领导，加强水路交通运输管理，促进水路交通事业高质量发展。县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内水路交通运输管理工作。交通运输主管部门所属的交通运输综合执法机构具体负责水路交通运输行政执法工作。按照《江苏省行政规范性文件管理规定》，交通运输主管部门依法制定部门规范性文件。
2.制定程序合法。经查阅制定《办法》时的相关资料，《办法》在制定过程中严格遵守了调研起草、评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、登记编号、公布等程序。征求了废钢、建材、粮食等领域码头企业的意见，并进行现场走访调研，吸收了相关意见建议，对记分规则进行优化。也向社会公众公开征求了意见。制定程序严谨、完整、合法。
3.内容有上位法支撑。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当加强本行政区域内的内河交通安全管理工作，建立、健全内河交通安全管理责任制。海事管理机构必须依法履行职责，加强对船舶、浮动设施、船员和通航安全环境的监督检查。交通运输主管部门应依据《江苏省交通运输行业信用管理办法》规定对从事道路水路运输和港口经营和从业人员做好信用信息管理、信用状况认定、信用激励和约束、信用主体权益保护等活动。县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责本行政区域内道路水路运输经营者、港口经营者信用管理工作，具体由其负责道路水路运输管理、港口管理的部门（机构）实施。《办法》在相关规定的基础上推出船岸共建管理新模式，内容上有上位法支撑。
（二）合理性评估
《办法》制定的主要目的在于通过船岸一体化管理模式加强水路运输行业管理，总体而言，没有过多地干预企业运营，没有影响企业营商环境。
在船岸安全共建记分方面，通过加强源头管控，将船舶动态行为与码头安全管理挂钩，进一步压实码头对其进出港船舶的安全责任，将水上交通安全管理规范要求、辖区航道安全风险点等通过码头传递给进出港船舶，从而有效管控船舶航行、停泊、作业时可能发生的动态不安全行为。在码头信用管理方面，码头信用记分标准依据《江苏省道路水路经营者信用管理办法》中《江苏省港口经营者信用管理标准》制定，进一步推动该办法在我市的落地的同时，解决了该办法一年一评定不够灵活的问题，为码头的日常分级分类安全监管提供了依据。在激励与约束方面，记分管理结果作为资质审核、获补资金、评比表彰认定等重要依据，引导并推进港口企业不断提升安全环保管理水平，持续推动港口企业向规范化、现代化发展。
总体来说，《办法》内容符合国家对水路运输安全管理工作的要求，各方主体责任划定得当，完善了水路运输安全管理体系，规范内容合理。综上所述，《办法》具备合理性。
（三）协调性评估
《办法》在与其他法律法规、规范性文件在部门职责、管理对象、监管内容、管理措施等方面没有冲突。在《办法》实施后，配套制定《昆山市船岸一体化安全管理办法实施细则》《昆山市航道通航安全风险提示手册》等制定，进一步细化操作要求，协调性较好。
（四）操作性评估
《办法》以一张检查表“三告知、五核查”、一个手册、两份记分通知、一个平台、一个通报为基础，建立起船岸一体化安全管理体系。码头日常管理在《办法》中有着明确的规定，在船舶进入昆山水域、装卸作业前，码头应当进行安全告知，对于首次进入昆山辖区的船舶根据船舶航路计划，参考《昆山市航道通航安全风险提示手册》告知航路安全风险点，在船舶离港前，码头应当开展船舶安全检查，检查结束后，码头填写《船舶离港船岸信息检查表》进行“三告知、五核查”；码头失信行为记分方面，依托昆山市交通运输综合行政执法管理平台，根据《江苏省港口经营者信用评分标准》，对日常检查中发现的“码头失信行为”进行记分，发放“码头失信行为”记分通知，并要求企业立即进行整改，及时消除隐患；船岸安全共建记分方面，执法人员定期对辖区船舶进行安全检查，若发现有违规行为，则通过船舶报港系统查询船舶进出港记录，若船舶上一出港或下一进港为本市港口码头则对该码头进行相应的“船岸安全共建”记分，发放“船岸安全共建”记分通知，并要求企业完善高质量选船机制，增强船舶安全管理意识；结果告知与运用方面，建立季度会商和通报机制，每季度对港口码头记分情况、“十优十差”码头评选结果组织有关单位进行讨论并发文通告，作为对“十优十差”码头采取激励或约束措施的依据。综上，《办法》操作性强。
（五）规范性评估
通过法律法规检索收集、对比，评估小组认为，《办法》用语规范、条文表述准确，未出现影响文件正确、有效实施的情况。因此《办法》具有规范性。
（六）完善性评估
《办法》分为“总则”“船岸安全共建”“记分管理”“激励与约束”“附则”五个章节，共十七条。明确了船岸一体化的定义、办法适用范围、实施内容、记分管理规则、奖励与约束机制等，着重压实码头的安全管理职责，整体完善性较好。船岸一体化的模式在苏州范围内得以推广，在省厅进行“信用城市”建设跟踪评估时作为重点项目介绍。
（七）绩效性评估
《办法》作为首个县级市出台的水路运输安全管理、信用相关的规范性文件，体现了基层水上安全执法的思考，有积极的实践探索意义，其船岸共建管理模式提供了船舶异地管理抓手，促进了港口码头高质量选船机制，化解了船舶源头管理不足导致的部分问题。《办法》强化结果应用，激励争先创优，以码头失信行为记分和船岸共建记分为手段，根据记分结果每季度组织开展“十优”和“十差”码头评选，强化港口码头分类分级管理，进一步压实了港口码头经营者安全生产主体责任。
《办法》于2021年9月30日印发，并于2021年10月31日开始试行，截至目前已试行近2年。试行期间共对码头进行船岸安全共建记分81次，累计记分242分，进行港口信用记分70次，累计记分293分，每季度开展昆山“十优”“十差”码头评选，对问题码头通过增加检查项目和检查频次，开展警示约谈、参观学习优秀码头经验做法和加强培训教育等手段，实现对港口码头的分级分类精准高效管理。《办法》试行期间进港、离港船舶违法违规行为和辖区水上交通事故发生率呈持续下降趋势，相关工作受到上级部门的高度肯定，苏州市交通运输局将《办法》纳入苏州港口分级分类管理体系并在全大市范围内进行推广，江苏省交通运输厅在“信用交通城市”建设跟踪监测会议上对《办法》的创新性和实用性进行了表扬通报。
四、存在的问题与建议
（一）《办法》实施中存在的问题
1.《办法》的落实仍需持续推进。昆山港区内码头存在小、多、散等客观情况，部分码头（尤其是砂石、废钢码头）管理较为落后，主要是因为大部分码头经营者年龄偏大、文化水平偏低，对法律法规规范的理解不到位，在《办法》的执行上存在阳奉阴违、敷衍应付等情况。同时，因交通综合执法体制改革后，业务下沉至各基层执法中队，在业务的有效承接和监管水平上还需进一步优化和提升；《办法》执行过程中对船岸界面管理以及信用惩戒等方面有待于进一步创新和突破，手段和措施上还需进一步深化和完善。
2.《办法》的内容仍需扩展优化。《办法》仅从安全的角度来督促港口码头管理主体责任的落实，还需结合当前工作要求，在港口和船舶污染防治方面拓展新的条款，实现信用管理全覆盖；记分目前实行的是“年度累计、年底清零”模式，导致部分企业存在只要不被列为“十差”码头就能得过且过的侥幸心理，无法真正发挥激励和惩戒作用；各港口码头的规模不一，《办法》在执行过程中暴露出来“多做多错、少做少错”的怪象，较大规模码头虽然在经费、人员、安全设施设备上投入较多，管理上也投入大量精力，但由于进港、离港船舶较多，违法违规违章的概率相对就高，被记扣分可能性就大；反之，较小规模码头发生概率相对就低，被记扣分可能性就小，码头规模的差异化导致管理难度的差异化，单从目前《办法》记扣分条款中很难做出客观评价。
3.《办法》的执法抓手仍然有限。《办法》仅以记扣分、信用考核为手段，后续缺乏切实可行的监管措施和执法手段，未能有效约束和震慑各类违法失信行为。《办法》缺乏激励机制和手段，不能有效调动企业积极性、主动性和创造性。
（二）建议和改进措施
一是进一步优化管理细则，提出新的与实际相适应的条款，增加港口码头和船舶防污染管理记分事项；二是进一步细化船岸共建记分事项、分值等内容，理顺船岸共建记分和码头信用记分的信息化平台应用，完善执法终端记分模块；三是完善港口码头“十优十差”码头评选机制，设立“十差”码头底线、红线，将码头规模、管理难度、成本投入影响纳入评选因素，并完善“十优十差”码头激励约束措施；四是改进“年度累计，年底清零”的记分模式，有记分的企业必须通过学习或考试考核才能销分，消除企业侥幸心理；五是完善结果通报制度，为港口码头实行分级分类精细化管理提供支撑；六是进一步强化基层执法部门对《办法》的具体落实，及时做好两类记分，严格履行《办法》的奖惩要求。
五、评估结论
评估小组通过多种评估方法，对《办法》的实施流程与实施情况进行分析与评估，认为《办法》具备合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、完善性和绩效性，《办法》的实施在加强水路运输安全管理、预防和减少水路运输事故、提高港口码头管理水平等方面起到积极作用，但在实施过程中仍存在管理细则不完善、信息化应用不及时、执法抓手不充分等问题，建议对《办法》进行修订，以推动《办法》得到更有效执行。
